但是并不是说当时“州牧”就可以关起门来坐土皇帝了，前面说了，“州”的下面有“郡”，“郡守”也是一样两千石年薪的，谁听谁的啊。那就得看谁的拳头硬了。比如“渤海郡”在“冀州”，“渤海太守”是袁绍，“冀州牧”是韩馥，袁绍就不服气了，凭什么你在上面啊，和尚摸得，我也摸得，于是就把韩馥赶跑了。
“州牧”需要把下面的“郡”一个一个地拼起来，让他们都听话，让自己的权力统一了。拼的好的有袁绍，开始拼的不错，最后打水晶时突然掉线的有刘表、刘璋，被盗版软件挤出市场的有刘繇、刘岱。
而且，拼图也是个技术活，尤其是在东汉末年的局面下，各个小板块并不是你说是你的就是你的。刘备被吕布抢了徐州，驻扎在沛县，之前在陶谦时代是徐州的，为什么到刘备这就被封了一个豫州牧？臧霸在游戏里是吕布的人，为什么被曹操委以两州？
曹操占领徐州之后，陈登在广陵郡被孙权攻打，陈登找曹操求援。为什么要求援，难道徐州牧的曹操救援广陵郡居然不是天经地义的？还有牛逼哄哄的曹操任兖州牧，怎么手下张邈、陈宫说反就反了？
这件事的发起人是刘焉，刘氏宗亲里的一个响当当人物。刘焉字君郎，荆州刺史部江夏郡人。皇族出身，先祖刘余是汉景帝之子，被封为鲁恭王，后来迁到竟陵县。刘焉出身高贵，又好学上进，在刘氏宗亲里属于头脑还算清醒的人。
他明白刘氏这个金字招牌越来越不顶事，打算自我奋斗、自我救赎，闯出一片新天地。刘汉王朝气数已尽，但宗室中也有一些精英分子，比如之前说过的刘虞，还有以后将陆续登场的刘表、刘岱、刘馥、刘晔等人。
因为出身的原因，刘焉在仕途上进步比较快，年轻时就当上了南阳郡太守，以后又先后担任了九卿之一的宗正卿和太常卿。
刘焉之所以提出这个建议，确实有下去担任州牧的想法，现在目的达到，刘焉却有些失望，因为他想去的地方不是益州刺史部，而是交州刺史部。益州这地方刘焉很清楚，由于地理原因，四面都与外界阻隔，朝廷的势力在那里传统上比较薄弱。
益州一向民风强悍，个个敢作敢为，最早闹民变就是从这里开始的，一闹几十年不断。益州还有一些地方豪强，仗着有势力，从来不习惯听朝廷的招呼。自己单枪匹马到那儿去，不是送死吗？就在刘焉要打退堂鼓的时候，董扶却给他打气。
董扶神秘地告诉他，据他最新科研成果显示，益州那边有“天子气”。刘焉一听来了精神，决定赴益州上任其实，董扶的话一大半是在忽悠。
他希望刘焉去益州，因为他就是益州人，对那儿人熟地熟气候熟，眼见京城洛阳越来越乱，不如回家乡发展。
每到乱世益州其实都是避乱的好地方，在这一点上，董扶很有眼光。刘焉带着董扶赴益州上任，尽管开始有些不顺利，但最终还是站住了脚，开创了一番独立的天地去幽州上任的是刘虞，他在不久前还担任着幽州刺史，后来回到朝廷担任了宗正。
如果论东汉皇族里谁的影响最大、口碑最好，答案一定是刘虞，刘虞字伯安，徐州刺史部东海国人，虽然出身于皇族，但跟刘焉一样，不全靠祖上的荫护，靠的是专心向学、志向高远，他从基层干起，一步一步荣登高位，汉灵帝继位后，他先后做过尚书令、光禄勋、宗正等要职。
由于他担任过幽州刺史处理民政事务有一套，加上皇族出身，现任九卿，所以被选为幽州牧。朝廷千挑万选的人确实不赖，刘虞到了幽州，很快也控制了局面，在处理变民问题和与北方少数民族关系上功绩卓着，受到朝野上下的一致称赞。
在一般人的印象中，刘虞是一个清官、一个忠臣、也是一个能人，一个民族问题专家，黄琬字子琰，虽没有皇族血统，但也出身名门，是荆州刺史部江夏郡黄氏家族的成员。这个家族的黄香、黄琼都是朝廷重臣黄琼是名臣，曾与李固并肩战斗，死的时候79岁，被追赠为车骑将军。实价出家管黄琬是黄琼的孙子，小的时候父亲死了，由爷爷黄琼带大。
他非常聪慧，进人仕途后担任了魏郡太守、五官中郎将等职，陈蕃用事的时候，与黄琬结为同心，后遭禁锢，近20年没有出仕。汉灵帝的老师杨赐担任太尉后，认为黄琬是拨乱之才，重新把他发掘出来，担任青州刺史，后来又担任侍中、将作大匠、少府、太仆等要职。
黄琬被任命为豫州牧后，首先加强军事力量，威声大震，政绩突出，考核下来为各州第一（为天下表），黄琬因此被封为关内侯。应该说，这几个人选得还不错，到任以后迅速控制了所在州的局势，这几个州又是民变闹得最凶的地方，局势的平定对于全国局面稳定起到重要作用。
但随之而来的问题是，随着刺史改州牧试点的逐渐推开，州牧越来越多，职权越来越重。这些人常居一方，逐渐成为中央无法控制的割据势力。以后的刘表、陶谦、袁绍、公孙瓒、董卓、曹操、刘备、吕布等人都以州牧的身份控制了地方军政大权。
刺史不改州牧，积重难返的东汉政权未必能再振雄风，但州牧制实行以后，东汉政权再想重振雄风，已经彻底不可能了。所以，也有人认为刘焉当初的建议实在是个馊主意，是压垮东汉这头骆驼的最后一根稻草。
刘焉成为益州牧、刘表成为荆州牧后，都有非分的举动，刘焉按照皇帝的标准制作马车，主动制造事端隔绝和中央政府的交通联系，刘表按照皇家的标准祭祀天地。这两个皇室宗亲的州牧尚且如此，就更不要说别的州牧了。
刘焉提出让资深官员、皇室宗亲担任州牧，本意是想让自己离开是非漩涡的首都洛阳，到地方去当一个有职有权的土皇帝。他最初设想去交州，后来机缘巧合去了更富庶的益州。刘焉当时冠冕堂皇的理由是，设立州牧，有利于整合地方力量，对付各地此起彼伏的农民起义。